| 安金明：“三十個關系”解讀鄉村旅游及民宿發展和鄉村振興 |
| 發布時間:2020-01-06 09:38:41 | 瀏覽次數： |
北京市政協委員、中國社會科學院旅游研究中心特約研究員、北京旅游學會會長安金明 全文如下： 2019年7月12日，文化和旅游部發布了《關于公示第一批擬入選全國鄉村旅游重點村名錄鄉村名單的公告》，讓本就方興未艾的鄉村旅游和民宿發展及鄉村振興，再度掀起了關注與發展的熱潮。 很多事物在發展初期，我們對它的引導或發展，帶著良好的愿望和憧憬。比如說鄉村旅游及民宿和鄉村振興，我們的愿望是增加一個旅游的產業業態和確定發展方向，可以扶貧、富民，推動一二三產業融合發展，也可以提升農村的公共服務水平，還可以讓農民變市民，推動“三農”發展等等，更重要的是推動農村、農民、農業在土地或宅基地上等諸多要素的改革。 從本著一個良好的愿望開始，于是就有了試驗性質的工作推進，政府發文鼓勵某個地方先行先試，然后發展到一定規模、一定程度以后，就開始規范管理，立標準、做規范，最后去推廣。這中間就有一個合理進而合法引導的過程：合法投資的引導、合理消費的引導、合法經營的引導、合法管理的引導。如若不然，可能就會形成很多問題。 本文重點針對目前鄉村旅游及民宿發展和鄉村振興這三方面的發展現狀、存在問題以及未來預期，特別是包括法律規范和管理上的問題，對新時期鄉村旅游及民宿和鄉村振興等方面深層次的架構和思考，就三者內部的相關要素的關系及之間的聯系和發展進行背景關系的梳理，同時分析涉及鄉村旅游及民宿發展和鄉村振興的各類關聯各社會主體在其中所承擔的角色和責任。 一、框架：鄉村旅游及民宿發展和鄉村振興的深層要義 7月12號，文化和旅游部發布了《關于公示第一批擬入選全國鄉村旅游重點村名錄鄉村名單的公告》。對此，不少業內的人持有多方面、多角度的態度。但值得肯定的是，這種方式也是在進行一些有益的探索。 從旅游的角度看，鄉村旅游歷經了農家樂、民俗旅游、鄉村旅游，以及如今的民宿這些概念的延伸和產品的延伸。從鄉村的角度看，它經歷了新農村建設、美麗鄉村、設施農業、休閑農業、田園綜合體、旅游小鎮、特色小鎮，甚至也可以包括現在提出的鄉村振興等概念的延伸。 這些所有階段的形態、產品、概念和關鍵詞，各級政府都曾經出臺過相關的文件，有的稱“實施意見”、“指導意見”，有的稱“實施方案”、可能都具有“政策”或“扶持”、“支持”的含義等等。可能這些出發點是好的，但這些概念之間是否有關聯性？這些關鍵詞每隔一兩年就出來一個新的指導意見或方案，他們之間有關聯性嗎？有連續性嗎？這都需要去很好的研究。 如果連續性、關聯性不強，那它對鄉村旅游及民宿發展和鄉村振興的一系列的推動，就會有相應的影響。要考慮的是這些概念的推出，農民是否受益？鄉村的環境是否得到改善？公共服務是否得到提升？投資人是否得到了合理的回報？游客是否滿意？政府的監管是否有效？旅游的秩序是否好轉？是否已經形成豐富的產品體系和相關的產業鏈？......這些問題要得到很好的解決，就必須去深入地去研究它。我認為應該從三個角度來理清。 首先，從鄉村旅游及民宿發展和鄉村振興方面來探討這個問題。一是要弄清楚鄉村旅游發展中間諸多要素、諸多主體、諸多資源、諸多管理等之間的關系；二是要弄清楚民宿在引導投資、發展、管理和規范中的關系；三是要弄清楚在鄉村振興中各類主體、各類產業、各類環境、各類要素等關系。 其次，從依法治旅、依法管旅、依法興旅的視角來切入這個問題，研究這個問題，把問題的癥結核心找出來。是否豐富了旅游業態，農民是否得到扶貧或富民，一、二、三產業是否得到融合，農村公共服務是否得到提升，各類投資、經營主體是否合規合法投資和經營等等。 第三，借國家進一步推動改革開放，鼓勵依法合規的創新探索和改革的背景，鄉村旅游及民宿發展和鄉村振興如何合法、合規的發展，讓投資人合法得到投資回報，讓旅游者合法得到安全的旅游產品和服務，讓農民收入得到提高，讓農村環境得到改善，讓監管者能夠有效的依法對行業業態、秩序進行監管等等。 在鄉村旅游及民宿發展和鄉村振興中，厘清問題，才能找準問題，尤其是鄉村民宿宅基地的合理合法使用等法律問題上。這些問題不理清，就肯定會成為潛藏在行業、管理、產業發展之下的矛盾和隱患，未來若干時期后，再解決這些隱患和矛盾，可能會支付更高的成本和代價。 二、關系：鄉村旅游及民宿發展和鄉村振興中的三十個關系 Part 1：鄉村旅游發展中各要素之間的十二個關系 鄉村旅游發展中涉及到不同的資源、要素、管理及主體，還有各類投資、各類環境、各類產業、各類法律等等，相互關系龐雜，厘清關系，才能找準問題，把控發展的全過程。 關系一：農村、農業和農民的關系 鄉村旅游到底是什么？從哪來，怎么走，方向對不對，合不合法？第一個關系就是農村、農業、農民這三者的關系。鄉村旅游如何落地生根？農村村容環境美好是鄉村旅游的基礎，農業是鄉村旅游產品的核心要素，農民更是鄉村旅游推動、管理和運營的核心主體。核心產品、合法合規經營主體、鄉村民俗傳承方式等，這些關系要弄清。 關系二：鄉村旅游中的扶貧與富民 如今的很多鄉村依然鄉村美麗、產業單一、農民貧困，鄉村旅游已經成為鄉村脫貧的主要方式之一，當然2020年后，鄉村全部脫貧后，未來在脫貧攻堅戰實現之后，富民階段的鄉村旅游又該如何演變和發展？要思考。 關系三：鄉村旅游中的投資人和經營者的關系 鄉村旅游的投資有外來社會和工商資本投資，也有的是農民自發投資。有的就是農民經營，有的就是委托他人經營。這中間就涉及到投資的、經營的、資源、資產的委托代理的法律關系。根據現有的法律法規，哪些是合法合規的，哪些是不合規的，理清這些非常重要。 關系四：行業標準與行業管理的關系 據了解，還沒有一個統一的鄉村旅游標準，各地發布很多的地方標準是按照自己的地域特色、民俗民風等設定的，根據地方的特色文化來制定標準去引導。在監管上，通行的、全行業的、統一的監管是很難的。所謂的行業管理只能是各地自行其是。好一點的行業管理就僅僅對合法的經營主體進行管理，不合法的就應該用合法方式去引導發展。這之間的關系需要去區分。 關系五：鄉村文化傳承與文明提升的關系 旅游是鄉村文化傳承的最好方式和載體，不論是國內還是國際，異國異地他鄉的文化都可以通過鄉村旅游傳承來溝通和交流。在文化的傳承中，有的文化傳承下來了，有的文化在文明提升的過程中不能發揮作用，就慢慢消亡了。 這是最重要的關系，有些業態看起來是常規經營，但是從文化傳承根上很難說是合理和合法經營。 關系六：農民與市民的關系 農民和市民，自新中國成立以來這個關系始終存在。建國初期農業支持工業，改革開放工業反哺農業，現在這個關系又開始了，農業與工業的遞進關系就是農民與市民的遞進關系。 關系七：鄉村旅游體驗與促進消費的關系 鄉村旅游體驗中，當游客呼吸著鄉村新鮮的空氣，看著美麗的村容村貌，感受兒時的記憶，體驗鄉村休閑等等，如果僅僅是感受體驗了，卻沒有任何消費，事實上，現在的鄉村，除了吃和住，其他的消費是很少的。這個對鄉村旅游的作用是什么？也是一個需要研究的話題。 關系八：原生態鄉村環境的保護和利用的關系 我們不能破壞文明的鄉村生態環境，要把握好保護與利用開發的度。比如說有的地方所謂的鄉村旅游房屋，一味擴大規模，把農民住的幾分地、幾十平的房子，改建成幾百平米、高層的建筑物，這是不是鄉村旅游要打問號，建出來的建筑反而更像主題酒店，是不是合法合規的建筑物，能不能合法經營等等都需要研究。 關系九：鄉村旅游和特色小鎮與新型城鎮化的關系 新型城鎮化是國家的發展戰略，主要有利于鄉村公共服務上的集中配給。每一個村莊都配污水處理等設施的話，成本就太高了，需要居民相對集中，產業業態要相對集聚，這時的鄉村城鎮化關系要處理好。鄉村旅游特色小鎮如何成為新型城鎮化的傳導載體，要研究。 關系十：田園綜合體與三農的關系 田園綜合體既涉及農業產業，又涉及農村與農民的關系，其中牽涉的人地關系更加需要梳理。特別是鄉村投資、農業用地、品種種植結構、以及鼓勵形成家庭農場方式集約經營等等都需要梳理。 關系十一：鄉村旅游策劃與鄉村規劃的關系 鄉村旅游的產品服務策劃，是否在鄉村規劃基礎上的，鄉村規劃是否是有規劃資質的人來規劃，規劃是否在土地利用合法等基礎上去考量的。這個關系最重要 關系十二：鄉村的文化與旅游的融合關系 講到文化和旅游融合，都會用“詩與遠方”、“靈魂和載體”去形容，我覺得不太貼切。其實很簡單，鄉村文化怎么和鄉村旅游去融合，實際上就是找出二者的契合點——能夠感受到和體驗到的點就對了。 總之，這十二個關系理清楚，對于鄉村旅游發展中一系列影響要素，比如資源的利用、發展標準、政府監管、合法經營等等都大有裨益。資源是否得到充分利用，農民收入是否得到提高，農業產業是否得到促進，農村的環境是否得到改善，旅游者是否滿意，投資者是否得到回報，政府的監管是不是更有序，旅游秩序是否更好，是否符合國家的新型城鎮化的發展等等都是重要的。最終的結果，應該就是合法、合理、合規的投資、經營、消費、監管和保持綠色生態，這些都是核心要義。 Part 2：民宿發展中的十個關系 民宿是外來的概念，但是很多關聯主體都不太理解也不甚了解。外來的鄉村民宿，其房屋和土地跟我們這里的市場化程度完全不一樣。如果忽略這個因素，就很可能對民宿的未來發展和監管上帶來非常大的麻煩。 關系一：鄉村民宿和城市民宿 談起民宿，可能有的人認為只有鄉村民宿，沒有城市民宿。《北京旅游條例》明確規定城市的四合院就是城市民宿，這兩者關系要分清和明確。 關系二：非標住宿與標準引導的關系 很多人說民宿是“非標住宿”，我不認同。既然是民宿，強調民宿主人文化，以及消費者的洗漱用品、住宿設施、休息的設施設備等等都具備的標準化，這都涉及到標準化，不能硬說民宿是非標住宿。業態定位不清，為其經營合法和監管帶來諸多困惑。 關系三：民宿與社會旅館關系 前些日子出臺一個關于民宿的指導標準，說是規定民宿要在15間以下。農村里哪一家農民住的房子能合法達到5間以上的？15間完全可以做成社會旅館，那還是民宿嗎？ 關系四：民宿和主題精品酒店關系 民宿和社會旅館之外，還有一個關系。如果社會旅館顯得檔次級別稍低，想追求精品的高端的民宿，那可能就是主題精品酒店了，所以民宿和主題精品酒店的關系也要理清楚，到底什么樣的才是真的民宿。真的很重要。 關系五：民宿的消費情懷與投資經營關系 很多人帶著情懷去鄉村消費，希望感受過去的時光、過去的鄉村，在那里住上一陣子，甚至說通過各種合理不合法的方式去進行改造。我認為這都是消費，這和投資經營的關系不是很大。有人投著感受著的同時就要做經營，那么問題來了，隨著主體的消費和投資身份的轉變，這里面會產生很多消費、投資、經營、管理中的社會問題、法律問題和委托代理關系問題，這個關系可不是簡單的一步就能跨過去的。 關系六：投資合法與經營合法的關系 很多民宿干起來了，但它的投資合不合法是個問題。投資中所謂“購買”、“租用”的資產、土地是否合法，和住宿管理上是否有住宿的特別許可證等狀態，造成經營上是否合法等等，以及政府管理部門是否對經營主體給予的相應資質等，這都需要區分清楚。 關系七：民宿存量與增量的關系 民宿產業的發展中，到底哪些是存量哪些是增量，一定要界定下來。然后再規范標準，在法規沒有給出更清晰的指導之前，是否可以考慮規范存量，控制和限制增量。 關系八：消費者“叫好”與公共安全的關系 消費者個人對民宿感覺很好，有時不一定就是安全的，因為經營上可能不合法，可能存在安全隱患。如果本身存在非合規性經營，那在公共安全秩序上，就存在諸多不穩定因素。 關系九：民宿的主人文化與產品創新的關系 現在有的民宿經營者或投資人，無限放大一個統一模式的“老板娘”文化的主人文化，這個“主人”文化是不是這個地區區域特有的，是不是現有歷史階段所有的，是不是這個生態環境所允許的等等已經雷同化了。比如說南方與北方對比，不同民族之間，不同地區之間，不同生活習慣之間等，主人文化絕對是不一樣的，千篇一律或僅憑經營者主觀偏好，就會影響民宿產品的提升和創新。 關系十：合理消費與合法維權的關系 目前這一方面現在有很多問題都沒有辦法得到根本解決，因為有諸多的民宿，他們的經營合規性有待論證。政府之所以沒有大力度監管，是覺得可能暫時沒有對社會產生危害，另外一個角度還可以讓農民致富。但這不代表風險不存在，一旦發生風險甚至是傷害，合法維權就非常麻煩。 民宿發展過程中的這些關系和問題，如果不理清，很多問題就不能浮出水面。潛藏的問題和矛盾就會影響這個行業業態的良性發展，對它的未來和規模擴大（合法連鎖經營）就會形成瓶頸或制約，包括對農民就業、農民致富都會有不好的影響。 Part 3：鄉村振興中的八個關系 關系一：鄉村振興中的房屋存量與增量的關系 這幾年來，鄉村里到處都是建設工地，一直在不斷地建房子，蓋這么多層的村莊還是鄉村嗎？所以一定要控制好存量和增量的關系。存量就是存量，一定要嚴格管理；增量如果不合規，就一定要限制和控制。 關系二：鄉村振興中的農民主體和外來新主體的關系 鄉村振興進程中，政府會配套很多公共服務設施，從不同角度促進農村環境改善、農業發展、促進新型城鎮化建設，包括醫療、教育、衛生、公共福利改善，會引導諸多外來主體進入鄉村，參與建設。那么，這里面農民主體和外來主體這個關系要理清。 關系三：鄉村振興中的人、房、地的關系 鄉村振興中，關于農民、房屋和土地的關系，現在法律上依舊還理不清。比如土地，農民的承包經營地可以進行流轉，房子本村的村民符合條件的可以進行買賣租賃，城里人不行。人、房、地，這里面的關系要進一步從法律上理清界限并去規范它。物權法在鄉村振興的過程中，在人、房、地之間的體現非常重要，物權法涉及到每個公民，農民的物權法體現在哪，這個也要理清。 關系四：鄉村振興中的政策的合法審核與現有的法律的沖突的關系 相關單位出臺一系列的鄉村振興的指導意見、政策、方案，這些政策和法律有沒有沖突？這些指導意見是否經過了比較嚴格的合法合規性的審核？鼓勵做這個事的時候，會不會給將來留下不好解決的問題。 關系五：鄉村振興中的硬和軟的公共服務的關系 鄉村的公共服務，像剛才談到的醫療、養老、醫保、就業、教育等等一系列的問題，這些與硬件公共服務設施的建設關系的處理？財政政策又能支撐鄉村建設的硬軟件公共服務到什么程度。 關系六：鄉村振興中的政府與各類運營主體的關系 政府與鄉村各要素（產業、事業）的投資、運營、管理、服務等主體之間的關系要處理好。鄉村振興未來的產業業態將豐富多元，同時更會面臨更多的、更復雜的產業鏈條上的協作、聯動關系。 關系七：鄉村振興中的扶貧與富民界定的關系 鄉村振興發展過程中，哪些村是扶貧，哪些村是富民；哪些是解決溫飽問題，哪些是摘掉了貧困帽要進一步發展的，這些要做出很好的界定。特別是即將進入脫貧攻堅之后的時代。 關系八：鄉村振興的內力與外力的關系 鄉村振興中的外力是更多的農業產業發展的機遇，農村環境改善的機遇、農民變市民的機遇，內力是農民自身文明程度的提升、技能的提升，這個關系也要處理好。 鄉村振興的實踐中，這些關系處理好了，可能會事半功倍，會使經濟發展和社會進步的效能更加放大。新中國70年，明年全部脫貧的目標一定能實現，是很了不起的。脫貧后，讓農業產業興旺、農村環境美好，農民過上富裕的生活，這個和鄉村振興的關系實在是太大了。 三、管理：依法治旅、依法管旅、依法興旅視角下的鄉村旅游及民宿發展和鄉村振興 這些關系理清之后，我們一定能找出鄉村旅游及民宿發展和鄉村振興的突破口到底在哪。這中間就應該依照《旅游法》所頒布的依法治理旅游、依法管理旅游、依法振興旅游去指導實踐，簡稱依法治旅、依法管旅、依法興旅。在這個視角下來研究鄉村旅游、研究民宿、研究鄉村振興。 第一，依法控制增量依法管理存量。既然是依法，在農村的增量上，法律規定不經批準的增量是不可以的，只要依法治旅、依法管旅就能控制。增量可能有的是房屋，有的是不必要的破壞生態環境的硬件設施，有的是增加了污染的設施，還有垃圾增量等等，這些一定要依法禁止。 第二，嚴格審核鄉村旅游名義的商業項目，要依法治旅。我認為鄉村旅游不要搞的太高大上，不要搞成所謂的很大的商業項目體量，鄉村旅游項目應該是跟其他項目有所區別，不能“掛羊頭賣狗肉”。 第三，要合法合理的進行頂層設計，要依法興旅。農民土地流轉機制已經合法形成了，那么農村宅基地和房屋租賃轉讓制度的頂層設計上，也亟待突破。未來在下一次的土地管理法的修訂上，如果能夠對這個問題進行重點關注，會影響深遠，會涉及更多的物權、產權和資產，涉及到幾億農民的切身利益。 第四，明確界定設施農業、景觀農業、休閑農業與第一產業的關系。一二三產業在農村的融合發展要有頂層設計，這個非常重要。 這些方面更多的圍繞法律關系、土地宅基地和農村產業的發展方面，因為這涉及到鄉村振興、鄉村旅游和民宿發展中的一個根，是最核心的要素。這個問題不解決，其他的都是空中樓閣，都是在“沙灘上建大廈”，非常危險。 四、責任：鄉村旅游及民宿發展和鄉村振興中各主體的角色和責任 背景和關系理清楚，突破口找出來之后，就是主體責任的問題。政府、投資人、農民主體，還有旅游者、專家，以及社團組織、企業等等社會主體，他們在鄉村旅游及民宿和鄉村振興中到底應該承擔什么角色和責任？ 第一，政府應從合理引導向合法引導轉變。政府的主體責任是規范存量和控制增量，合法合規的引導和監管業態的發展，制定行業標準，說起來很常態，做起來很不容易。合法引導、合規引導，就是在出臺一系列的方案實施意見上面，一定要在合法合規的前提基礎上。 現實中發現某個業態很好，引導引導，卻發現麻煩一大堆，回過頭來卻發現引導發展所產生的社會效益，還不足以監管所支出的經濟成本、社會成本或生態成本。一定要考慮這種成本，經濟成本的賬都算不過來，更不用說社會成本和生態成本。 第二，投資人要理性合法投資。鄉村旅游及民宿如果單純的是農民投資，我認為這是值得鼓勵的，哪怕完全的合法要件上得不到保證，這也是一個進步。因為農民就業就地轉化，不再增加增量，是存量上的優化。農民投資鄉村旅游及民宿，親朋好友籌集資金，相當于一個小微企業。投資就能產生GDP。 但由于農民知識結構等因素可能會影響發展質量，這時候，外來投資人就很重要，幫助農民策劃、規劃。尤其是外來投資人，他們的社會責任太重要了，一是要控制風險，不能盲目的過度的使用社會財富，盡管他們帶著資本來的，有著話語權和主導權；二是一定要把委托代理這種法律關系搞清楚，不能夠野蠻擴張，最后擴張下來就成泡沫投資了，包括過度的金融創新，最后影響社會的穩定。外來投資人的責任就在這里，合法、合規的理性的去投資鄉村旅游及民宿和參與鄉村振興。 第三，鄉村旅游及民宿的供應商應提供生態的產品和服務。就是鄉村旅游等經營者，企業、農民或者外來資本投資的主體，要提供符合生態標準的旅游產品和服務。蔬菜是否打了農藥，建筑材料是否符合生態標準等等，還有服務上以人為本的經營理念，這些都需要經營主體的高度責任心。 第四，旅游媒體要傳播正能量。包括旅游媒體，通過電視宣傳，鼓勵年輕人回鄉創業，發展鄉村旅游及民宿，參與鄉村振興，這個時候就必須要突出一個前提，就是讓回鄉的農民能夠合法的投資鄉村旅游，否則就是誤導。更多的媒體還應該積極正能量的去宣傳農村、農業和農民，介紹好的鄉村旅游產品，好的合法的鄉村旅游企業。 第五，旅游專家一定要理性負責。鄉村旅游規劃中涉及到專家學者們的“把脈問診”，不過目前還沒有對規劃專家們的資質審批，應更多合法考慮應該建一個什么體量的建筑物，考慮這個地是不是建設用地，能不能建。很多規劃是不可行甚至不可能的，沒有弄清這塊地的產權和屬性，結果就造成大量的違規違法建筑物產生。另外在鄉村資源評價中，在項目規劃、項目評審、行情預判、市場預測這些方面上，專家們在這個時候負起責任，真的很重要。 第六，引導從業人員提供人本化的服務。農民也好，外來從業人員也好，鄉村旅游的服務過程中，人性化的服務、得體的語言、燦爛的微笑，會由衷的讓城市居民和消費者感受到真正的自然的鄉村文明、生態文明，發自內心的感受和美妙的體驗，這個很重要。 第七，引導旅游者們自身的文明和修養。旅游者到鄉村中住一晚，知道這一家很厚道，但是這家卻沒有特許經營許可，如果發生突發人身事故，追究責任就非常麻煩，很容易引起糾紛。這中間，合法經營是前提，旅游者理性、文明、綠色的消費選擇和合理維權更重要。 第八，引導農民包容和共享社會發展成果。外來者打擾了村里的生活節奏，過去寧靜的鄉村，現在很喧鬧，很現代、很有時尚感。這個時候城市市民和農村村民如何去包容共享，這個很重要。這個時候農民或者農民經營者，他們的包容共享理念很重要，共享社會發展成果。 最后，引導旅游社團組織自律管理。現在有很多這樣的旅游平臺或機構，旅游行業協會、旅游學會及各類旅游聯盟等等，他們對推動原生態、低碳環保的理念，推動文化保護、文化傳承等等方面，應該發揮出積極的自律作用。在生態文明、美麗鄉村或者產業興旺、綠色消費理念上加強引導，這個也是促進鄉村旅游及民宿發展和鄉村振興發展的重要一環。 總之，對于鄉村旅游及民宿發展和鄉村振興，在宏觀方面，梳理出關系背景和現狀，然后從法律的視角下切入，找出突破口、研究問題，做好頂層設計，最后，社會主體積極承擔責任去更好地去逐一解決，這三點一脈相承。 這些架構思考和現實分析，對推動鄉村振興國家戰略的有效實施上，以及推動鄉村旅游和民宿合法、合規、綠色、文明的發展上，意義深遠。最終實現我們的初心和愿望——讓所有的鄉村都更美麗起來，讓所有的農民更富裕起來，讓農業產業的結構更加合理起來。真正實現包括所有農民在內的，全中國人民對幸福生活的美好追求。 文章來源:中國手機網 中國互聯網新聞中心 |
| 上一篇:新政落地 北京鄉村民宿將走出“灰色地帶” 下一篇:應對疫情 旅游企業面臨的機遇與挑戰 |
